En temps mouvementés, la Constitution est un antre immuable et le reflet de la persévérance d'une évolution constante de plus de 140 ans. Les mécanismes rodés ont su s'adapter aux exigences de tout temps: la procédure législative en est certainement le meilleur exemple, d'où la nécessité de d'abord interpréter les textes avant de les remanier, au risque d'ouvrir une boîte de Pandore.
I. Un remaniement constitutionnel superflu
L'article 47 de la Constitution dispose que le Grand-Duc adresse à la Chambre des députés les propositions ou projets de lois qu'il veut soumettre à son adoption. En retour, la Chambre dispose du même droit de proposition. Sous l'angle de vue de la procédure législative c'est donc le Grand-Duc, à travers l'organe des ministres, qui décide de soumettre son projet à la Chambre – le garant du processus démocratique – pour permettre à cet organe directement élu et représentant la véritable puissance souveraine de la nation de faire son travail.
Le travail de la Chambre consiste à évaluer le contenu, la porté et les garanties offertes par chaque projet de loi. Ce travail épineux engage un processus législatif qui se fait en étroite coopération avec le Conseil d'Etat dont la mission constitutionnelle consiste à aviser, donc à conseiller, la Chambre des députés sur des questions que ce dernier préférerait parfois ne pas aborder.
L'avis du Conseil d'Etat, documente à la fois le processus législatif et permet de découvrir l'intention et le sens véritable du législateur. Cette source documentaire est essentielle pour le petit Luxembourg, pays où la doctrine savante ne sait s'intéresser à tout texte de loi.
Ainsi le Conseil d'Etat peut en son âme et conscience, s'il l'estime nécessaire, maintenir que la Chambre des députés doive se prononcer une seconde fois sur tout projet de loi analysé.
Ce frein législatif a une fonction essentielle: laisser le temps faire les choses. Dans l'hypothèse de questions d'intérêt social, questions touchant les droits les plus fondamentaux de la personne humaine - droits garantis par la Constitution et les traités internationaux, tel le droit à la vie – le Conseil d'Etat a pour rôle de freiner et s'imposer comme garant des droits fondamentaux en refusant l'accord de la dispense. Ce rôle du Conseil d'Etat doit pouvoir être exécuté en toute indépendance, de manière concise, mais jamais de manière pressé, même lorsque l'heure semble grave.
A la fin du processus législatif, le projet revient au Grand-Duc sous forme de loi votée. Il s’en suit par la logique du processus que ce dernier serait dès lors tenu de sanctionner et de promulguer cette lois, une fois votée, dans les trois mois du vote de la Chambre.
Cette disposition constitutionnelle, certes technique, n'a d'autre sens que d'assumer la responsabilité législative du processus que le Grand-Duc a lui-même déclenché par le biais de ses prérogatives de l'article 47 de la Constitution.
En ce sens, il serait déjà constitutionnellement reprochable que le Grand-Duc veuille s'opposer à un projet de loi qu'il a lui-même déposé à travers l'organe exécutif et dont les ministres sont prêts à assumer l'entière responsabilité.
L'apposition de la signature du Grand-Duc sanctionne la loi. Cette lecture de l'article 34 de la Constitution, dit en d'autres termes que la signature du Grand-Duc marquerait le consentement et l'adhésion de ce dernier au contenu de la loi. L'emploi du conditionnel ici a toute son importance, car le processus législatif veut que toute loi soit contresignée par un ministre responsable.
En l'espèce, l’article 45 de la Constitution dispose que le Grand-Duc est irresponsable. En un certain sens il ne possède pas la capacité pour formuler son adhésion à la loi votée, sauf si un ministre responsable l'assiste. Il n'est donc plus tout à fait correct d'affirmer que le Grand-Duc sanctionne la loi.
Par conséquent, il résulte que le régime actuel de la Constitution ne fait en réalité qu'attribuer un pouvoir de promulgation au Grand-Duc et que le pouvoir de sanction réside dans l'acte du ministre responsable. Comme l'a déjà constaté un arrêt de la Cour du 9 mars 1901: la force obligatoire de la loi ne s'acquiert pas par le principe de la sanction de la loi, mais bien par la promulgation. Il s'ensuit naturellement que le présent débat visant le remaniement de l'article 34 de la Constitution au moyen d’une simple soustraction du pouvoir de sanction n'a en effet aucune raison d'être.
Une fois le processus de modification de la Constitution engagée, la portée de la peut avoir des répercutions sur les garanties et la protection, a fortiori sur la valeur même de la Constitution.
Le travail de la Chambre consiste à évaluer le contenu, la porté et les garanties offertes par chaque projet de loi. Ce travail épineux engage un processus législatif qui se fait en étroite coopération avec le Conseil d'Etat dont la mission constitutionnelle consiste à aviser, donc à conseiller, la Chambre des députés sur des questions que ce dernier préférerait parfois ne pas aborder.
L'avis du Conseil d'Etat, documente à la fois le processus législatif et permet de découvrir l'intention et le sens véritable du législateur. Cette source documentaire est essentielle pour le petit Luxembourg, pays où la doctrine savante ne sait s'intéresser à tout texte de loi.
Ainsi le Conseil d'Etat peut en son âme et conscience, s'il l'estime nécessaire, maintenir que la Chambre des députés doive se prononcer une seconde fois sur tout projet de loi analysé.
Ce frein législatif a une fonction essentielle: laisser le temps faire les choses. Dans l'hypothèse de questions d'intérêt social, questions touchant les droits les plus fondamentaux de la personne humaine - droits garantis par la Constitution et les traités internationaux, tel le droit à la vie – le Conseil d'Etat a pour rôle de freiner et s'imposer comme garant des droits fondamentaux en refusant l'accord de la dispense. Ce rôle du Conseil d'Etat doit pouvoir être exécuté en toute indépendance, de manière concise, mais jamais de manière pressé, même lorsque l'heure semble grave.
A la fin du processus législatif, le projet revient au Grand-Duc sous forme de loi votée. Il s’en suit par la logique du processus que ce dernier serait dès lors tenu de sanctionner et de promulguer cette lois, une fois votée, dans les trois mois du vote de la Chambre.
Cette disposition constitutionnelle, certes technique, n'a d'autre sens que d'assumer la responsabilité législative du processus que le Grand-Duc a lui-même déclenché par le biais de ses prérogatives de l'article 47 de la Constitution.
En ce sens, il serait déjà constitutionnellement reprochable que le Grand-Duc veuille s'opposer à un projet de loi qu'il a lui-même déposé à travers l'organe exécutif et dont les ministres sont prêts à assumer l'entière responsabilité.
L'apposition de la signature du Grand-Duc sanctionne la loi. Cette lecture de l'article 34 de la Constitution, dit en d'autres termes que la signature du Grand-Duc marquerait le consentement et l'adhésion de ce dernier au contenu de la loi. L'emploi du conditionnel ici a toute son importance, car le processus législatif veut que toute loi soit contresignée par un ministre responsable.
En l'espèce, l’article 45 de la Constitution dispose que le Grand-Duc est irresponsable. En un certain sens il ne possède pas la capacité pour formuler son adhésion à la loi votée, sauf si un ministre responsable l'assiste. Il n'est donc plus tout à fait correct d'affirmer que le Grand-Duc sanctionne la loi.
Par conséquent, il résulte que le régime actuel de la Constitution ne fait en réalité qu'attribuer un pouvoir de promulgation au Grand-Duc et que le pouvoir de sanction réside dans l'acte du ministre responsable. Comme l'a déjà constaté un arrêt de la Cour du 9 mars 1901: la force obligatoire de la loi ne s'acquiert pas par le principe de la sanction de la loi, mais bien par la promulgation. Il s'ensuit naturellement que le présent débat visant le remaniement de l'article 34 de la Constitution au moyen d’une simple soustraction du pouvoir de sanction n'a en effet aucune raison d'être.
Une fois le processus de modification de la Constitution engagée, la portée de la peut avoir des répercutions sur les garanties et la protection, a fortiori sur la valeur même de la Constitution.
II. La portée de la modification sur la malléabilité des droits fondamentaux
1. Risque du référendum et de sa dérive
Tout projet de modification soumis à la Chambre des députés doit être voté dans les mêmes termes tout en respectant un intervalle de trois mois.
Suivant le vote après la première lecture, un quart des députés, soit 15 députés, ou bien vingt-cinq mille électeurs, soit un seizième de la Nation, pourra demander de soumettre la proposition à référendum et se substituer au second vote constitutionnel de la Chambre.
Cette hypothèse, même si elle reste théorique à l’instant de la rédaction du présent article, aurait pour effet de déchoir non seulement le Grand-Duc de ses prérogatives, mais aussi la Chambre, en sa qualité de représentant de la Nation. La Nation se substituerait au pouvoir législatif et redeviendrait la maîtresse de sa propre fortune. La crise institutionnelle qui pourrait s’en dégager avec, le cas échéant, une remise à plat d’une modification du texte constitutionnel, minée par une extrapolation vers le texte sous-jacent, l’amorce du processus actuel.
Sur le plan interne, la Nation risquerait de se retrouver dans la même impasse que l’Irlande pour le traité de Lisbonne, la France et les Pays bas pour le Traité constitutionnel au niveau européen. Les engrenages bien rôdés du processus législatif risqueraient une paralysie totale des institutions luxembourgeoises. Ce choc fatidique risquerait d’ébranler non seulement la réputation du pays, mais aussi de nombreuses branches de l’économie, et surtout toutes les institutions garants de la cohésion sociale au Luxembourg.
Ce simple « non » de notre Grand-Duc pourrait dégager une réponse luxembourgeoise au slogan «Yes, we can ! », mais à une issue incertaine. Il serait à espérer que l’action soit orientée vers un renforcement des garanties fondamentales qu'accorde le texte constitutionnel.
Suivant le vote après la première lecture, un quart des députés, soit 15 députés, ou bien vingt-cinq mille électeurs, soit un seizième de la Nation, pourra demander de soumettre la proposition à référendum et se substituer au second vote constitutionnel de la Chambre.
Cette hypothèse, même si elle reste théorique à l’instant de la rédaction du présent article, aurait pour effet de déchoir non seulement le Grand-Duc de ses prérogatives, mais aussi la Chambre, en sa qualité de représentant de la Nation. La Nation se substituerait au pouvoir législatif et redeviendrait la maîtresse de sa propre fortune. La crise institutionnelle qui pourrait s’en dégager avec, le cas échéant, une remise à plat d’une modification du texte constitutionnel, minée par une extrapolation vers le texte sous-jacent, l’amorce du processus actuel.
Sur le plan interne, la Nation risquerait de se retrouver dans la même impasse que l’Irlande pour le traité de Lisbonne, la France et les Pays bas pour le Traité constitutionnel au niveau européen. Les engrenages bien rôdés du processus législatif risqueraient une paralysie totale des institutions luxembourgeoises. Ce choc fatidique risquerait d’ébranler non seulement la réputation du pays, mais aussi de nombreuses branches de l’économie, et surtout toutes les institutions garants de la cohésion sociale au Luxembourg.
Ce simple « non » de notre Grand-Duc pourrait dégager une réponse luxembourgeoise au slogan «Yes, we can ! », mais à une issue incertaine. Il serait à espérer que l’action soit orientée vers un renforcement des garanties fondamentales qu'accorde le texte constitutionnel.
2. Ancrage du principe d'immuabilité, garant de la protection des droits fondamentaux
Il faut profiter de l’occasion, une fois le processus enclenché, de s’attarder à la valeur intrinsèque de la Constitution comme garante des droits les plus fondamentaux de toute personne vivant sur le territoire luxembourgeois.
La rapidité et la force de frappe de cette modification constitutionnelle créent un précédent législatif qui pourrait remettre en cause la valeur intrinsèque du texte constitutionnel. Ce précédent crée donc nécessairement une situation arbitraire, qui remet en cause la valeur de la Constitution dans la hiérarchie des normes. En effet, il est choquant de constater la facilité avec laquelle il devient possible de modifier, d’altérer, d’amputer, et à de moindres égards d’ajouter toutes les dispositions constitutionnelles, au regard de circonstances imposées par la nécessité du moment. La procédure même de révision du texte constitutionnel, telle qu’elle en en vigueur, diminue la valeur de la constitution pour la situer juste au-dessus de la loi, mais loin de son pied de stèle où il devrait se situer en tant que garante des droits fondamentaux.
Il est ainsi utile de se rappeler à l’esprit que la protection des droits fondamentaux de la personne requiert des verrous autant plus protecteurs. A titre d’exemple la Constitution protège des droits tels :
• les droits naturels de la personne humain et de la famille,
• la protection de la vie privée,
• la liberté de commerce et de l’industrie,
• le droit d’accès au monde du travail,
• la protection de l’environnement humain et naturel,
• le bien-être des animaux,
• l’inviolabilité du domicile,
• le principe de l’expropriation moyennant juste indemnité,
• la garantie d’une instruction primaire gratuite à toute personne habitant le territoire.
La question se pose si tels droits fondamentaux – parfois avant-gardistes dans le paysage constitutionnel - pourraient être abrogés d’un trait de plume si la fortune économique et sociale du pays venait à changer.
La réponse ne saurait être que négative. Or, la plus grande injustice peut naître de la nécessité du moment.
Afin de garantir l’immuabilité de ces droits notre Constitution devrait d’abord et avant tout asseoir constitutionnellement le principe de l’immuabilité des droits fondamentaux de la personne. En l’espèce, le principe devrait garantir constitutionnellement que nulle disposition, rattachée ou rattachable aux droits fondamentaux ne puisse être modifiée, sauf si la nouvelle disposition venait à renforcer le droit existant ou créer un nouveau droit protecteur.
Afin de garantir ce principe ex ante, le rôle du Conseil d’Etat luxembourgeois devrait être renforcé de manière à ce que toute loi ou règlement ayant trait de près ou de loin à un droit fondamental de la personne ne saurait être dispensé d’un second vote constitutionnel.
Ce principe trouverait une seconde garantie ex post dans le paysage juridique luxembourgeois étant donné que la Cour constitutionnelle pourrait toujours être amenée à connaître d’une loi n’ayant pas respecté la procédure législative par le biais de la question préjudicielle. En ce sens la Cour pourrait toujours déclarer une telle loi inconstitutionnelle. Or, en l’état actuel du droit, un litige doit exister devant les juridictions avant que la Cour constitutionnelle ne puisse en connaître. Etant donné que les droits fondamentaux sont les garants même de la cohésion sociale, il serait donc nécessaire que la Cour constitutionnelle puisse être saisie directement pour déclarer une telle loi inconstitutionnelle si les effets de la loi étaient de nature à restreindre les droits fondamentaux de la personne. Une saisine directe pourrait être organisée soit sur le modèle français, soit sur base de plaintes représentatives après de l’Ombudsman, d’associations dûment agréées pour la défense des droits de l’homme ou bien de l’ordre des avocats qui eux à leur tour saisiraient la juridiction constitutionnelle.
La rapidité et la force de frappe de cette modification constitutionnelle créent un précédent législatif qui pourrait remettre en cause la valeur intrinsèque du texte constitutionnel. Ce précédent crée donc nécessairement une situation arbitraire, qui remet en cause la valeur de la Constitution dans la hiérarchie des normes. En effet, il est choquant de constater la facilité avec laquelle il devient possible de modifier, d’altérer, d’amputer, et à de moindres égards d’ajouter toutes les dispositions constitutionnelles, au regard de circonstances imposées par la nécessité du moment. La procédure même de révision du texte constitutionnel, telle qu’elle en en vigueur, diminue la valeur de la constitution pour la situer juste au-dessus de la loi, mais loin de son pied de stèle où il devrait se situer en tant que garante des droits fondamentaux.
Il est ainsi utile de se rappeler à l’esprit que la protection des droits fondamentaux de la personne requiert des verrous autant plus protecteurs. A titre d’exemple la Constitution protège des droits tels :
• les droits naturels de la personne humain et de la famille,
• la protection de la vie privée,
• la liberté de commerce et de l’industrie,
• le droit d’accès au monde du travail,
• la protection de l’environnement humain et naturel,
• le bien-être des animaux,
• l’inviolabilité du domicile,
• le principe de l’expropriation moyennant juste indemnité,
• la garantie d’une instruction primaire gratuite à toute personne habitant le territoire.
La question se pose si tels droits fondamentaux – parfois avant-gardistes dans le paysage constitutionnel - pourraient être abrogés d’un trait de plume si la fortune économique et sociale du pays venait à changer.
La réponse ne saurait être que négative. Or, la plus grande injustice peut naître de la nécessité du moment.
Afin de garantir l’immuabilité de ces droits notre Constitution devrait d’abord et avant tout asseoir constitutionnellement le principe de l’immuabilité des droits fondamentaux de la personne. En l’espèce, le principe devrait garantir constitutionnellement que nulle disposition, rattachée ou rattachable aux droits fondamentaux ne puisse être modifiée, sauf si la nouvelle disposition venait à renforcer le droit existant ou créer un nouveau droit protecteur.
Afin de garantir ce principe ex ante, le rôle du Conseil d’Etat luxembourgeois devrait être renforcé de manière à ce que toute loi ou règlement ayant trait de près ou de loin à un droit fondamental de la personne ne saurait être dispensé d’un second vote constitutionnel.
Ce principe trouverait une seconde garantie ex post dans le paysage juridique luxembourgeois étant donné que la Cour constitutionnelle pourrait toujours être amenée à connaître d’une loi n’ayant pas respecté la procédure législative par le biais de la question préjudicielle. En ce sens la Cour pourrait toujours déclarer une telle loi inconstitutionnelle. Or, en l’état actuel du droit, un litige doit exister devant les juridictions avant que la Cour constitutionnelle ne puisse en connaître. Etant donné que les droits fondamentaux sont les garants même de la cohésion sociale, il serait donc nécessaire que la Cour constitutionnelle puisse être saisie directement pour déclarer une telle loi inconstitutionnelle si les effets de la loi étaient de nature à restreindre les droits fondamentaux de la personne. Une saisine directe pourrait être organisée soit sur le modèle français, soit sur base de plaintes représentatives après de l’Ombudsman, d’associations dûment agréées pour la défense des droits de l’homme ou bien de l’ordre des avocats qui eux à leur tour saisiraient la juridiction constitutionnelle.
Conclusion
De ce qui précède, le constat suivant s’impose par la force des choses : la résolution anticipée d’un apparent problème institution, ne fait que poser bien plus de questions qu’il n’y a de réponses à ce stade.
La solution pragmatique aurait résidé dans une interprétation du texte constitutionnel. Elle aurait certes évité de questionner les fondements de nos institutions, tout en amorçant en même temps l’esquisse d’une lente évolution future de notre Constitution.
Ouvrir la boîte de Pandore de l'article 34 risquerait de remettre en question la pérennité du modèle constitutionnel luxembourgeois, qui ne peut se contenir par dans une constante et lente évolution.
La solution pragmatique aurait résidé dans une interprétation du texte constitutionnel. Elle aurait certes évité de questionner les fondements de nos institutions, tout en amorçant en même temps l’esquisse d’une lente évolution future de notre Constitution.
Ouvrir la boîte de Pandore de l'article 34 risquerait de remettre en question la pérennité du modèle constitutionnel luxembourgeois, qui ne peut se contenir par dans une constante et lente évolution.
